泰州市姜堰区人民政府

行 政 复 议 决 定 书

 〔2022〕泰姜行复第44号

申请人朱某甲。

被申请人泰州市姜堰区农业农村局，住所地泰州市姜堰区姜官路251号。

申请人朱某甲不服被申请人泰州市姜堰区农业农村局2022年1月12日作出的《关于朱某甲申请确认和发放农村土地承包经营权证的答复》，于2022年8月29日向泰州市人民政府申请行政复议，8月30日，本机关收到泰州市人民政府关于朱某甲行政复议申请的《行政复议申请转送函》，9月1日本机关依法立案审查。被申请人在规定期限内向本机关提出书面答复，并提交相关证据及依据。本案现已审查终结。

申请人称，自1998年土地二轮承包至今，其家庭户一直未领取农村土地承包经营权证。其于2021年12月向被申请人提出确权和颁证申请，但被申请人2022年1月12日回复本家庭户不予确权和颁证。一、被申请人违反了《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》的法定义务。《农村土地承包法》第二十四条、《农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第二十五条规定农村土地承包经营权证的确认和发放是政府部门的法定义务，被申请人已在回复中确认本家庭户在二轮承包中享有土地承包经营权，理应依法履行相关职能，为本家庭户发放集体土地承包经营权证。二、回复中虚构国家、省、市有关部门关于农村土地承包经营权确权和颁证工作的规定。农业农村部给本人的信息公开回复该部确认从未制定纳入集镇土地不予确权和颁证的文件，省农业农村厅书面答复已纳入城镇规划的承包地未依法办理征占用手续的，应按原承包关系确权登记。回复所述杨港村村委会申请，张甸镇政府审核，区确权登记颁证工作领导小组批准，泰州市备案，这是以权代法的违法行为，是侵害群众利益的渎职行为。三、滥用继承说法否认家庭承包户的法律地位。本户土地承包始于1998年，本人父母均健在，两个妹妹均参与了二轮土地承包经营活动，本家庭户是土地确权和颁证的具体承载人，但本家庭户至今一直没有签订承包合同，也没有对承包土地进行确权和颁证。根据《农村土地承包法》第十六条的规定，家庭承包的土地承包经营权主体为“农户”，而不是个人。所以该户某个成员死亡，“农户”仍存在，该户内的其他成员作为承包经营人继续经营，不发生继承问题。省政府在《2019年江苏省农村土地确权常见问题》第三条中明确解释，土地承包经营是户，在承包期内，按照“生不补，死不退，原户主已死亡，其承包地由子女耕作的，更换承包土地共有人”进行登记。四、法律意识缺乏。本人依法向被申请人提出行政许可申请，依法享有申请复议和诉讼的权利，但被申请人并未依法告知，其法律意识淡薄。故申请人申请行政复议，请求复议机关支持申请人的复议请求。

被申请人辩称，一、申请人的复议申请超过法定期限，依法应驳回。2021年11月8日申请人向被申请人信访，询问其未领到权证的原因，2021年12月29日，申请人再次提交申请要求对自家承包集体土地进行经营权证确认。2022年1月12日被申请人作出书面答复，告知未发放的原因。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，申请人于2022年1月13日知晓答复内容，至8月29日提起复议已超出法定的60日期限，依法应予驳回。二、申请人申请事项有关部门在2017年即已处理，被申请人所作答复系信访答复行为，对其权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受案范围。1、根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，申请人向被申请人申请确认和发放其父母生前承包张甸镇杨港村××组的3.81亩土地并不符合法律规定，颁证申请应由镇政府向县级政府提出，承包人不能直接申请颁证，被申请人也非向承包户颁证的职能部门。2、2017年张甸镇开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作期间，杨港村以集镇建设需要、该村××、××组承包地已被征用为由，向镇政府申请对包括申请人父亲承包的1.86亩耕地在内的276亩承包地暂不开展确权登记工作，2017年5月19日张甸镇政府向区政府请示，6月20日区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室批准了张甸镇的申请。3、农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》和省农委等六部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》均要求对试点工作中遇到的问题要依法妥善解决，对法律政策无明确规定的，要结合当地实际作出具体规定。泰州市《关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》和《关于全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》均规定已纳入近期建设规划的村组，经镇审核报市审批可暂不进行登记发证。故杨港村申请、张甸镇审核、区登记颁证工作领导小组办公室审批对申请人父亲生前承包1.86亩耕地暂不开展确权登记符合政策规定。综上，申请人的复议申请超过法定期限，且该答复仅是对区领导小组之前暂不开展确权登记工作批复的解释说明，并不对其权利义务产生影响，请求复议机关驳回其复议申请。

经审理查明，申请人父亲朱某乙、母亲高某均为泰州市姜堰区张甸镇杨港村××组村民，2005年8月1日，朱某乙与张甸镇杨港村村民委员会签订《土地临时承包经营权合同书》，合同载明承包土地合计1.86亩，承包期限为2005年7月30日至2008年7月30日。登记该户土地承包情况的《姜堰市农村土地承包经营权证登记到户清册》载明，发包方为杨港村村委会，承包方代表姓名朱某乙，承包方土地承包经营权共有人为朱某乙和高某，承包方式为家庭承包，承包地总面积为1.86亩，承包期限为2005年7月30日至2028年9月30日，制册日期为2005年8月10日。后朱某乙和高某分别于2009年和2013年病故。2017年张甸镇开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作期间，杨港村村委会以集镇建设需要、该村包括朱某乙户承包的1.86亩耕地在内的××、××组共276亩承包地已被征用为由，向张甸镇人民政府申请批准对上述承包地不开展确权登记工作。2017年5月19日，张甸镇人民政府向姜堰区人民政府请示，对包括杨港村××、××组在内的部分村组不开展确权登记颁证工作。2017年6月20日，姜堰区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室作出批复，同意对包括杨港村××、××组在内的相关村组暂缓开展（不开展）确权登记办证工作。

2021年11月8日，申请人向被申请人提交《信访函》，询问其父母家庭户没有发放农村承包土地确权登记证书的原因。2021年12月29日，申请人向被申请人提交《申请书》，申请对其家庭户承包的农村集体土地进行农村土地承包经营权证的确认。2022年1月12日，被申请人作出案涉《关于朱某甲申请确认和发放农村土地承包经营权证的答复》，告知申请人经杨港村村委会申请，张甸镇人民政府审核，姜堰区确权登记颁证工作领导小组批准，并报泰州市备案，杨港村15组均没有进行确权登记颁证工作。申请人父母于2009年和2013年先后病故，作为土地承包方已不存在，而土地承包经营权不能继承，故不能予以确权颁证。

上述事实有申请人陈述、书证等证据证明。

本机关认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证……。该法第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，申请人向被申请人区农业农村局提出的申请实质上是要求被申请人履行颁发农村土地承包经营权证的职责，但根据上述规定，农村土地承包经营权证的颁证主体为县级以上地方人民政府，颁证申请应由乡(镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出，被申请人无直接受理申请人个人的土地确权颁证申请并为其确权颁证的法定职责。

据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一（项）的规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

                       二〇二二年十月二十四日